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“En materia de infraestructura en España no está todo hecho”

 

Nuestra socia Laura Cózar, experta en el sector de las infraestructuras, entrevista a continuación a Julián Núñez, presidente de Seopan y voz de las constructoras y las concesionarias de infraestructura en España.

 

Julián, en materia de infraestructura en España no está todo hecho. ¿ Cuáles son los sectores y los tipos de proyectos en los que se concentran las mayores necesidades de inversión en España?


En absoluto está todo hecho. Nosotros presentamos recientemente en nuestro informe anual con los medios unas necesidades de inversión que representan del orden de 240.000 millones de euros a realizar durante los próximos 10 años. Ahí destacaría, quizás, que la mayor prioridad sea el agua.

El agua en Europa se planifica por sexenios cumpliendo una directiva y esta planificación hidrológica comenzó en 2009. La situación actual es que el tercer ciclo de planificación hidrológica 2022-2027 considera unas inversiones de 38.000 millones de euros a realizar en 6 años. Y si uno compara cuál ha sido el ritmo medio de licitación en 2022 y 2023, cumplir este hito de 38.000 millones de euros requiere triplicar el volumen de la licitación pública. Esta, por tanto, sería la primera prioridad.

En el agua ocurre la paradoja de que sí existe una metodología de planificación, y, de hecho, yo diría que el tercer ciclo tiene una planificación correcta. Se ha sometido a información pública y demás, pero el problema es que nos incorporamos tarde a estas planificaciones. Y el primer ciclo de 2009 prácticamente no tuvo definición, fuimos sancionados por esa situación y eso ha hecho que en el círculo actual se acumulan muchas inversiones que habían realizado en el pasado.

Mirando hacia el futuro, tenemos un desafío de 38.000 millones de euros en infraestructuras hidráulicas y creo que ese es uno de los grandes campos de inversión. ¿Y cómo resolver ese déficit o insuficiencia presupuestaria? Pues está la colaboración público-privada, el Modelo del contacto de concesión, del que seguramente hablaremos más adelante.

Además del agua, destacaría también dos grandes campos de inversión. Uno es el transporte, la movilidad, particularmente la movilidad terrestre en lo que se refiere a nuestras carreteras y nuestros ferrocarriles. Hay una enorme cartera de proyectos de inversión en transporte público, como pueden ser tranvías, cercanías y metro. Sobrepasan los 30.000 millones de euros. Infraestructuras en muchos casos planificadas en 2009, pero que, como consecuencia de la consolidación fiscal tras la crisis financiera, no se han realizado y ahí hay otro nicho de inversión muy importante y además, muy alineado con todos los Objetivos de Desarrollo Sostenible, descarbonización, transporte público, etcétera, y también en transporte destacar las carreteras, las carreteras absorben más del 90% de la movilidad terrestre interior tanto de pasajeros como de mercancías. Y ahí tenemos también un importante volumen de proyectos planificados en su momento, que representan más de 20.000 millones de euros, que son básicamente cierres de autovías y circunvalaciones urbanas, que es algo que necesitamos reactivar, se está haciendo, se ha licitado algún contrato de autovías, pero queda mucho y ahí sí tenemos una gran insuficiencia presupuestaria. El presupuesto de creación de infraestructura de la Administración General del Estado son 1.000 millones de euros al año, un poco más. Atender ese enorme déficit de inversión es muy difícil y ahí nuevamente entra la colaboración público-privada de la que hablaremos.

Y luego, ya para terminar, destacaría también todo lo que supone la sostenibilidad energética y las inversiones previstas en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, en el componente que se refiere a actuaciones de infraestructuras con interconexiones eléctricas, eficiencia de energía, movilidad eléctrica en nuestras redes y carreteras, el programa OPS de puertos, el almacenamiento hidroeléctrico con centrales de bombeo, en fin, eso son más de otros 55.000 millones de euros.

Por lo tanto, proyectos y necesidades de inversión, muchísimas. En muchos casos motivados por todo lo que está suponiendo a nivel global, la taxonomía y la tecnología, que eso no solo te implica que tengas que hacer nuevas infraestructuras, sino también adaptar y modernizar a estos nuevos requisitos las que ya tenemos.

 

Entonces tenemos un gran déficit de infraestructura todavía concentrado en esos sectores, agua, transporte en sus variantes y el reto de la transición. Y venimos de unos años, como ha dicho, de sequía de proyectos y estamos en un contexto global y local, con mucha complejidad. ¿Cómo desbloqueamos la situación? ¿Cuál debe ser la respuesta de las empresas y la administración para que proyectos se sucedan?


Bien, yo creo que ahí, si analizamos la inversión pública en España, siempre se ha hablado de poder alcanzar un pacto de Estado sobre las infraestructuras más prioritarias. De hecho, tenemos un pacto de Estado tácito, que son las infraestructuras de alta velocidad. Todos los gobiernos han seguido apostando por este medio de transporte que se está demostrando cada vez más eficiente y competitivo. De hecho, la liberalización del tráfico de pasajeros en las redes de alta velocidad está suponiendo una mejora de los precios de los usuarios y está, además, incrementando los cánones ferroviarios con los que parcialmente se financia el administrador de infraestructuras, el ADIF.

Salvo la alta velocidad ferroviaria, no hay un acuerdo marco en España de cuáles son las prioridades. Quizás ahí el agua requeriría, por qué no, intentar alcanzar un acuerdo de Estado en las cuestiones fundamentales y básicas, porque si a lo que he indicado anteriormente, acumulamos un enorme retraso en la ejecución de los planos hidrológicos, no vamos a poder resolverlo permanentemente con actuaciones extraordinarias, como las últimas que ha aprobado el Gobierno y son muy positivas, tanto en Cataluña como en Andalucía. Deberíamos ser capaces de planificar y anticiparnos a todas las amenazas que tenemos con el medio ambiente y en lo relativo al agua, en un país como el nuestro, que tiene un enorme estrés hídrico en nuestra superficie.

¿Qué cosas se pueden hacer? en primer lugar, en el caso del agua, creo que tenemos una normativa europea que básicamente obliga a que todas las inversiones del ciclo del agua que se realicen deben ser trasladadas en distintos cánones, que deben ser finalmente soportados por los usuarios. Y esa normativa que en España se aplica o no se aplica y en caso de aplicarse, no siempre contempla el cien por cien de la recuperación de los costes.

Por lo tanto, la normativa para el agua, en cuanto a planificación y a recuperación de los costes de inversión que tenemos que hacer, la tenemos. Lo que hay que hacer es cumplir esa normativa. Y también, porqué no, muchas de estas inversiones en las que vamos con retraso, poder anticiparlas mediante procedimientos de colaboración público-privada, que, en el caso, por ejemplo, de la depuración y saneamiento, el modelo concesional es perfecto porque al final se trata de asumir un volumen de tratamiento anual con unos indicadores de calidad en el efluente que suministran las depuradoras.

En el caso de la movilidad, si hablamos de las carreteras, ahí hay un gran debate técnico pendiente de abrir y que es cuál es el modelo de financiación que queremos. En España, actualmente, el conjunto de las Administraciones Públicas invierte 2.000 millones de euros al año en el mantenimiento de nuestras carreteras. Los tres niveles de administración pública y las diputaciones y las necesidades de coste de conservación anual que tenemos son más del doble, 4.100 millones de euros. Por lo tanto, ahí hay un déficit permanente que va creciendo, que actualmente, según la Asociación Española de la Carretera, representa del orden de 10.000 millones de euros. Y tenemos que actuar y decidir qué hacer. A cualquier usuario que viaje por España, no hace falta explicarle cuál es el estado de algunos de los ejes que tenemos de transporte. Y el debate técnico debe centrarse en qué alternativas de financiación tenemos.

En Europa está ya debatido y aceptado que son modelos de pago de los usuarios. Y ello a cambio de tener unas inmejorables condiciones de seguridad, de adaptación de la carretera al siglo XXI, estamos hablando de que es necesario hacer unas inversiones que sobrepasan los 5.000 millones de euros en toda la infraestructura pública de acceso de recarga del vehículo eléctrico o temas de digitalización, como lo que puede ser conseguir una conectividad 5G en todas nuestras autovías de alta capacidad. Y el modelo alternativo es la financiación con peajes, como ocurre en el resto de Europa, en todos los países europeos prácticamente tenemos entre el 80 y 100% de las vías de gran capacidad europeas con peaje, que representan más de 80.000 km sin distinción. En Portugal el 100% de las carreteras, en Francia más del 85%. Y ahí debe centrarse la discusión, si ese modelo que proponemos es adecuado y luego, por supuesto, qué mejoras se van a introducir en la infraestructura para que la movilidad interurbana tenga la prestación del mejor servicio que se puede realizar.

Y en el resto de las inversiones hay actuaciones del transporte público, cercanías, tranvías, metro, donde ha habido experiencias de modelos concesionales, es también perfectamente aplicable, quizá más en metro que en cercanías. Y son esa tipología de infraestructuras las más prioritarias porque ofrecen un servicio público esencial donde sí tiene que intervenir el Estado. En el fondo tenemos un análisis global en el que todas aquellas inversiones que puedan ser financiadas por el sector privado y que deban repercutirse en su totalidad o en parte a los usuarios, deben ser acometidas por el sector privado, manteniendo por supuesto la titularidad pública de las infraestructuras y aquellas donde no es posible encontrar esa contribución del sector privado, pues debe de ser el sector público el que financie con cargo a sus presupuestos.

Y eso sería la implementación del modelo concesional como solución para la ejecución de algunas inversiones, sobre lo que hay un tema regulatorio que obstaculiza desde 2015 esta actuación y luego también de hacer cumplir aquellas normas que nos obligan en Europa a repercutir a los usuarios determinada infraestructura o, como es el caso de las carreteras, tener un modelo coherente con el resto de Europa. Es decir, cualquier transportista europeo que entre en nuestro país, tiene un coste libre de tasas. También es paradójico que, por ejemplo, las infraestructuras con menos déficit de inversión son aeropuertos y puertos.

¿Por qué en aeropuertos y puertos no tenemos esas cifras descomunales de inversión pública? Porque se autofinancian con las tasas que pagamos todos los usuarios. En un caso estamos hablando del transporte aeroportuario, debemos andar por encima de los 2.200 millones de euros, más bien cerca de 3.000 millones de ingresos por tasas aeroportuarias, y esas tasas es lo que permite poner en marcha los planes de inversión de infraestructuras aeroportuarias y en el caso de los puertos, las tasas portuarias deben representar también cerca de 1.900 millones de euros al año.

Por lo tanto, esos dos modelos de transporte tienen ya un modelo de financiación que funciona, que es coherente y que ha permitido que España tenga una de las mejores redes portuarias de interés general de toda Europa. Y te diría que también a nivel global y que tengamos el primer operador aeroportuario, creo que es AENA, con una magnífica infraestructura aeroportuaria, que también es obligado en un país con el elevado volumen de turistas extranjeros que tenemos. Y en los otros campos donde tenemos esos enormes déficits, es la confirmación de que algo no funciona y tenemos que intervenir en la línea que te he comentado.

 

Julián, y asumiendo que se desbloquean o que se tomen las regulatorias que permitirán desarrollar o desbloquear esos problemas, resolviendo también el modelo de medidas de financiación que queremos para nuestras infraestructuras, a la hora de desarrollar los proyectos. ¿Crees que los modelos colaborativos de contrato son una herramienta útil para resolver otros problemas del sector como el avance de los proyectos, la litigiosidad, el alto coste, etc?


Sin ninguna duda. Lo más importante en una obra pública es cumplir un presupuesto, cumplir un plazo y que se cumplan además los requisitos de calidad y los requisitos técnicos que tiene ese proyecto. Ese es el mantra de cualquiera administración pública. Sin embargo, en la práctica de la contratación pública en España, que ha sido muy positiva y beneficiosa, no olvidemos que tenemos un país con una muy buena dotación de infraestructuras y eso se ha hecho a base de inversión pública y a base de una ley de Contratos y una regulación que es de 1960.

No obstante, cada vez es más complicado, es decir, el cumplimiento de los plazos y presupuestos conforme a la regulación que tenemos en España se va dificultando cada vez más. Es decir, una decisión en un contrato de obras para mejorar o modificar un proyecto termina convirtiéndose en una serie de secuencias de trabas burocráticas, que, al final, lo que ocurre es que primero no cumplimos las ejecuciones presupuestarias que tenemos y tampoco cumplimos los plazos. Y al final el perjudicado es el interés público. Todos, cualquier persona que viaje verá obras que, en lugar de estar 2 años, que es el plazo medio de ejecución de obra civil media, pues estamos 4 años de media o 5 años en algún caso.

¿Qué ventajas tienen los modelos colaborativos?


Primero, que todas las ineficiencias, omisiones que pueda tener un proyecto de obra civil se ven durante la fase de oferta. Es decir, es algo radicalmente distinto a lo que tenemos actualmente en la práctica de la contratación en España. No se presentan ofertas con variantes. Los constructores ofrecen presupuestos de unos proyectos en los que lo único que puedes hacer es poner un precio. No puedes introducir mejoras, no puedes aportar cuestiones de innovación o tecnológicas que pueden hacer ese proyecto más eficiente o que proporcione un mayor beneficio social. Y esto en los modelos colaborativos sí es posible durante la fase de oferta.

Y esta es la primera ventaja que tienen, que van a aportar una mayor garantía a la hora de cumplir los plazos y los presupuestos. Tienen otras, como son unos mecanismos de resolución de disputas, mucho más ágiles que el tradicional ejercicio de acudir a los tribunales para resolver mediante reclamaciones patrimoniales o de otro tipo de diferencias que pueda haber con la administración, y eso no es que la administración no quiera acordar una solución con la empresa privada, sino que al final la jurisprudencia que tenemos y el procedimiento pues hace que la vía común sea dilatar esas discusiones en los tribunales y ya sabemos todos que litigar con los tribunales es difícil.

Por tanto, resolución de disputas, es otra ventaja que tienen muy importante, y yo te diría también que es un modelo más transparente en cuanto hay una compartición de los ahorros de costos que se pueden obtener durante la ejecución de un proyecto y también de aquellos sobrecostes que están perfectamente definidos en la matriz de costes reembolsables o costes rechazados. Por lo tanto, facilita mucho la ejecución de las obras públicas, es más transparente, se comparte con la administración cuando hay un ahorro de coste, cuando los porcentajes que se definan, tiene un procedimiento de resolución de disputas más ágiles y yo creo que es un modelo, evidentemente no aplicable a todas las infraestructuras que hacemos. Hay infraestructura que son fáciles de ejecutar o que tienen presupuestos reducidos, pero sí creo que es un modelo que tiene mucho que aportar al interés público en la ejecución de proyectos, bien tecnológicamente complejos, donde la propia administración puede tener dudas a la hora de saber cuál será el mejor procedimiento de ejecución, o bien en proyectos de un gran volumen de inversión, donde el cumplimiento de plazos y presupuestos es crítico por todo lo que implica en cuanto al beneficio inducido que va a tener esa actuación.

 

Las grandes constructoras y concesionarias españolas ya tienen experiencia con modelos de contrato colaborativo en Australia y en otras jurisdicciones. ¿Crees que la Administración y el ecosistema español están preparados cultural y operativamente para acomodar ese proceso de colaboración y de interlocución entre la parte pública y privada?


Nosotros hemos remitido a las instituciones un documento descriptivo, un borrador, precisamente para que pueda ser analizado por los servicios jurídicos de los órganos de contratación, con, además, la conclusión que hemos obtenido también de que no precisaría de la modificación de la Ley de Contratos del sector público, se refiere a un documento descriptivo de modelos colaborativos de coste objetivo. No, no vamos tan lejos para los modelos alianza, que además tienen otras particulares y otras dificultades.

Tenemos una excelente administración pública, evidentemente un mayor tamaño de la administración pública, más recursos técnicos y de conocimiento se tienen. Y yo creo que hay interés, por lo menos por lo que hemos percibido y hemos comentado con algunos órganos de contratación muy importantes dentro de la administración en el Estado, hay interés por avanzar en esta línea y yo creo que sí hay preparación y conocimiento de sobra, porque tampoco es cambiar tanto, es más una cuestión jurídica de estructurar bien los pliegos y evidentemente, pues va a suponer, seguramente, el desarrollo con más énfasis, pues todo lo que se refiere a las ediciones facultativas de las obras que van a tener que hacer un seguimiento más amplio.

Si, por ejemplo, hablamos de la incorporación de modelos de libros abiertos en la ejecución de los contratos. Hay otras cuestiones, por ejemplo, que también son intrínsecas de los modelos colaborativos, como puede ser la metodología BIM, que eso requiere también unos recursos durante la ejecución de la obra, podemos hablar de 3 técnicas BIM para una obra civil de tamaño medio. También eso requiere la preparación de los contratos en la fase previa del proyecto. Creo que hay una preparación de sobra, pero lo que sí evidentemente esto puede requerir, es una práctica con algunas novedades tanto en la fase de licitación y de oferta como en la fase de ejecución, pero que no deberían representar ningún problema para el nivel de administración pública que tenemos en España.

Si vamos ya a un ámbito más reducido y vamos a ayuntamientos y municipios, pues ahí influye mucho el tamaño, evidentemente, pero eso ya influye actualmente en la modalidad de contratos de obras que hacemos. Nosotros hacemos muchos análisis en CNC de pliegos que se licitan y, a veces, te encuentras con situaciones técnicamente incoherentes sobretodo cuando hablamos de pequeños ayuntamientos y demás, pero yo creo que no habría ningún problema, sino todo lo contrario. Y hay expectación e interés por parte del sector público en implementar estos modelos que ya se aplican en España en la contratación privada. Es decir, en los centros logísticos de Amazon, que ha sido un gran inversor y lo sigue siendo en España, trabajan con este tipo de modelos y yo creo que no hay nadie mejor que Amazon a la hora de ser muy competitivo en los costes de todos los productos que comercializan.

 

Entonces tenemos la oportunidad, que es el déficit de infraestructura. Tenemos algunos desafíos relacionados con la financiación, con la regulación, tenemos dos instrumentos poderosos, la colaboración pública privada y los modelos de contrato colaborativo como vector de desarrollo de esos proyectos. Yo quería preguntarte por último, ¿crees que tanto un mayor rol de la asociación pública privada, como los contratos colaborativos tienen un papel significativo en el otro gran reto que es hacer nuestras infraestructuras sostenibles en su perspectiva ambiental, social y de gobierno?


Sin ninguna duda. Es que sin el sector privado es imposible cumplir los objetivos. Podemos poner muchos ejemplos, por ejemplo, tenemos una propuesta de aguas residuales urbanas, que va a introducir, entre otros requisitos, la neutralidad energética en nuestras infraestructuras de depuración y desalinización. Las depuradoras y desalinizadoras que tenemos en España representan el 2% del consumo nacional de energía. No es baladí esta cifra. Bueno, ¿cómo se van a hacer esas inversiones?

Podemos acudir a energía fotovoltaica, por ejemplo. Pues tiene que hacerlas el sector privado. Y en la definición o el análisis de cuánto va a ser necesario invertir en infraestructura fotovoltaica para poder alcanzar el 100% de autoconsumo del stock de depuradoras y desalinizadoras que tenemos en España, por darte una cifra, pues es casi la mitad de la potencia del Parque nuclear que tenemos en España. Son cifras enormes y eso tiene que hacerse en el plano de la colaboración público-privada. Ahí sí es muy importante la regulación. Quizás porque es algo que es forma parte del mantra del sector a la hora de formular nuestras peticiones al sector público.

Tenemos una ley de desindexación del año 2015 que obstaculiza, actúa como barrera para la atracción de financiación privada en infraestructura. Solo ocurre en España, no hay otro país en el mundo civilizado y en las economías más desarrolladas en el que se tenga que prefijar cuál es la tasa de mercado o de descuento de un proyecto que le corresponde a un inversor privado.

Para eso hay unas soluciones alternativas, de hecho, la oficina Euresco acaba de publicar el año pasado un informe muy interesante donde llega esta misma conclusión, donde concluye que la regulación y la práctica que tenemos concesionada en España es ineficiente y que es necesario mejorarla. Y propone además una serie de recomendaciones normativas, unas más ambiciosas, como modificar la propia ley de contratos y otras menos.

Y entendemos que ese es el paso a seguir, atender esas recomendaciones y eso es algo prioritario y urgente, porque si analizamos cuáles son las concesiones realizadas en España en los últimos años, en 2023 ha habido un crecimiento con 6.000 millones pero son concesiones de servicios, concesiones de infraestructuras hay cero desde el año 2012 y 2015, y ese es un gran problema porque estamos renunciando a un instrumento de financiación que no altera la titularidad pública de la infraestructura y que muchas de las infraestructuras que hemos comentado es la forma más ágil para el sector público de poder anticipar la construcción y operación de infraestructuras críticas para nuestro país.

Con los objetivos medioambientales, por supuesto porque vas a poder introducir muchas más cuestiones, seguramente no estarían diseñados o pensados ​​en una licitación al uso, con un proyecto que por lo general se hace deprisa y no contiene todas las cuestiones que al órgano de contratación le interesa. He sido jefe de obra y siempre te encuentras en cualquier proyecto muchas cuestiones que no fueron recogidas en el proyecto y que, bueno, ya lo veremos luego durante la ejecución. Yo creo que se pueden incorporar muchas más cuestiones, la propia metodología BIM permite además incorporar muchas cuestiones y ratios relacionados con la sostenibilidad, emisiones, etcétera, durante el proceso de ejecución de la obra y claro que sí, son modelos que van a favor del cumplimiento de esos requisitos de sostenibilidad y medioambientales.