Réglementation des subventions étrangères : deux cas de fusion FSR et les enseignements que les négociateurs peuvent en tirer

En revanche, une notification FSR est requise pour les fusions lorsque :

• au moins une des parties est établie dans l'UE et réalise un chiffre d'affaires supérieur à 500 millions d'euros ;
• les contributions financières étrangères combinées (“ FFC ”) provenant d'États non membres de l'UE dépassent 50 millions d'euros au cours des trois dernières années.[6]

Le FSR accorde à la Commission européenne trois instruments d'exécution.:[7]

• Notification obligatoire pour les fusions importantes
• Obligation de notification pour les appels d'offres publics importants
• Enquêtes d'office, qui ne dépendent pas de la taille des marchés ou des contrats.

Pour les négociateurs, ce système à deux volets signifie qu'il ne suffit plus d'obtenir l'autorisation au titre du règlement EUMR. Outre l'analyse traditionnelle de la concurrence, les entreprises doivent également démontrer que le soutien étranger ne fausse pas les règles du jeu au sein de l'UE. Étant donné que les seuils de chiffre d'affaires pour la notification FSR sont beaucoup plus bas que ceux du règlement EUMR, les fusions qui n'auraient pas nécessité d'autorisation dans le passé peuvent désormais faire l'objet d'un examen minutieux.

Les aspects économiques liés à la FSR et aux deux cas de fusion[8]

La première étape de l'évaluation de fond de la FSR consiste à déterminer si une mesure remplit les trois conditions requises. Pour être considérée comme une subvention étrangère, une mesure doit remplir les trois critères suivants : imputabilité, avantage et spécificité. Cette étape, en plus de l'évaluation juridique de l'imputabilité, peut nécessiter une analyse financière afin de déterminer si l'État étranger a agi en tant qu'actionnaire “ standard ”. En d'autres termes, l'État étranger a-t-il suivi le principe de l'opérateur en économie de marché (MEOP) ou a-t-il poursuivi d'autres objectifs ? Afin de répondre à cette question, les rendements demandés et accordés à l'État étranger sont comparés à ceux attendus et accordés aux investisseurs privés. Si les rendements pour l'État sont inférieurs à ceux qu'un investisseur privé pourrait attendre, la différence de rendement peut être considérée comme une subvention étrangère. Il s'agit fondamentalement d'une analyse financière qui a traditionnellement été effectuée dans les affaires de contrôle des aides d'État de l'UE.

La deuxième étape consiste à vérifier si les subventions étrangères induisent des distorsions du marché. Pour ce faire, il convient d'évaluer la nature et les conditions des subventions, ainsi que leur lien avec les activités du bénéficiaire et leur incidence potentielle sur les résultats du marché. Cette étape aborde la question des distorsions potentielles tant dans le processus d'acquisition lui-même (c'est-à-dire si le prix proposé a pu être supérieur à un prix concurrentiel en raison de l'existence d'une subvention) que sur les marchés sur lesquels opère la cible (c'est-à-dire si la concurrence sur les marchés de produits peut être affectée par l'existence d'une subvention après la réalisation de la fusion). Cela s'apparente à la réalisation d'une évaluation économique et à l'analyse de scénarios contrefactuels dans le cadre du contrôle des concentrations. Elle tient compte, entre autres, des parts de marché, de la rentabilité, de l'innovation et des déterminants de la concurrence. Par exemple, dans le cas d'un financement favorable, le processus concurrentiel peut être affecté si les concurrents sont soumis à des contraintes financières alors que des investissements importants sont nécessaires et envisagés. Dans les cas où les coûts d'approvisionnement sont plus favorables (par exemple, auprès d'une filiale interne basée en dehors de l'UE), la subvention peut se traduire par des prix plus bas dans l'UE, ce qui nuit à la capacité des concurrents à rivaliser sur la base de coûts non faussés.

En novembre 2025, la Commission avait reçu plus de 200 notifications de fusion FSR, mais n'avait jusqu'à présent ouvert des enquêtes approfondies que dans deux cas, qui concernaient tous deux des acquéreurs soutenus par l'État des Émirats arabes unis :

• e&/PPF (2,5 milliards d'euros, 2024) L'opérateur de télécommunications émirati e& a acquis les actifs de PPF Telecom Group en Europe centrale et orientale.
• ADNOC/Covestro (14,7 milliards d'euros, 2025) – La Compagnie pétrolière nationale d'Abou Dhabi (ADNOC) a présenté une offre d'achat sur le géant allemand de la chimie Covestro.

Les deux enquêtes approfondies ont abouti à des autorisations conditionnelles, mais les mesures correctives et les motifs de la décision semblent sensiblement différents.

e&/PPF : séparation fonctionnelle de la société mère[9]

La Commission a constaté que e& avait bénéficié de subventions étrangères, notamment d'une garantie illimitée de l'État et d'autres aides financières (telles que des subventions, des prêts et d'autres instruments de dette) accordées par les Émirats arabes unis. Cette conclusion s'appuyait largement sur une comparaison entre les conditions de prêt obtenues auprès d'entités soutenues par l'État et celles obtenues ou observées pour les investisseurs privés. Bien que ces subventions n'aient pas faussé le processus d'appel d'offres (e& était le seul soumissionnaire), la Commission a expliqué l'impact néfaste du mécanisme sur la concurrence sur les marchés de production en démontrant que les subventions permettaient des investissements plus risqués dans les enchères de spectre et les infrastructures, alors que les concurrents d'e& étaient plus limités dans leur financement.

Afin de neutraliser ces effets, e& a accepté de supprimer la garantie illimitée en modifiant ses statuts et de limiter la capacité de la société mère à financer la filiale., sauf en cas de difficultés financières. La justification de cette mesure est claire et cohérente avec la distorsion potentielle identifiée : éliminer la source de distorsion afin d'empêcher toute fuite vers le marché commun.

ADNOC/Covestro : suppression de la garantie et licence de brevet[10]

La Commission a identifié qu'ADNOC a bénéficié de l'aide étrangère subventions des Émirats arabes unis, y compris une garantie illimitée de l'État à ADNOC, une augmentation de capital engagée par ADNOC dans Covestro et des mesures fiscales avantageuses. Ces subventions auraient permis à ADNOC d'offrir des conditions d'acquisition exceptionnellement avantageuses et auraient donné à Covestro la possibilité de mener des stratégies agressives après la fusion.

En conséquence, ADNOC a proposé les mesures correctives suivantes : (i) adapter ses statuts afin de remove la garantie illimitée et (ii) octroi de licences pour les brevets de Covestro en matière de développement durable selon des conditions transparentes avec certains acteurs du marché depuis 10 ans. La première mesure corrective ressemble fortement à celle imposée dans l'affaire e& ; toutefois, la seconde, qui vise à diffuser les avantages de l'innovation, ne semble pas avoir de lien évident avec les avantages financiers présumés qu'elle est censée corriger. Cette mesure corrective pourrait avoir des retombées positives pour les entreprises européennes, mais son lien avec la distorsion identifiée n'est pas clair. En fin de compte, cette décision soulève des questions quant à savoir si l'application des règles de concurrence s'oriente vers des objectifs politiques plus larges, tels que la durabilité, plutôt que de se concentrer sur les principes économiques.