Introduction : Quand l'attirance devient une mise à nu
Depuis plusieurs années, la stratégie de l’Europe à l’égard de la Chine a changé de nature. Une logique des flux (importations, exportations et déséquilibres commerciaux) a cédé la place à une logique d’ancrage. Face aux tensions commerciales et à la volonté de protéger l'emploi industriel, l'Union européenne et ses États membres encouragent désormais les entreprises chinoises à s'implanter localement par le biais d'usines et de centres de R&D. La localisation est devenue un instrument central de la politique industrielle européenne. Elle est présentée comme un remède à la vulnérabilité, bien que, si elle n'est pas gérée, elle puisse devenir l'un de ses vecteurs.
Le changement incarné par la loi sur l’accélérateur industriel est généralement présenté comme une réponse pragmatique à une mondialisation fragmentée : produire en Europe plutôt que d’importer, et ainsi préserver les emplois. Ce raisonnement repose sur une hypothèse implicite : l’ancrage productif réduirait la vulnérabilité stratégique en remplaçant les dépendances extérieures par une interdépendance ancrée sur le territoire. Vu sous cet angle, l’investissement industriel est considéré comme une force stabilisatrice, voire une source de souveraineté.
Cette politique européenne soulève toutefois des questions. La localisation ne se résume pas à un simple changement de la géographie de la production ; elle modifie profondément la nature des liens industriels et normatifs. En faisant entrer des acteurs non européens au cœur de l’Europe, au sein de nos écosystèmes établis, elle crée un lien plus étroit, difficile à rompre et porteur de dépendances à long terme. L’ancrage industriel rend donc la dépendance moins visible mais, avec le temps, plus contraignante. Cette dépendance est silencieuse car elle n’est marquée ni par une crise ni par une rupture identifiable. Elle s’enracine progressivement dans les niveaux techniques et contractuels du système productif, qui attirent peu l’attention, jusqu’à ce qu’elle soit acceptée comme la condition même de la coopération.
Cet article s'appuie sur les travaux d'Henry Farrell et d'Abraham Newman consacrés à l‘’ interdépendance militarisée », qui montrent comment les interdépendances économiques et technologiques peuvent devenir des instruments de pouvoir structurel.¹ Il propose une lecture industrielle et territoriale de cette idée, appliquée aux partenariats sino-européens et aux stratégies de localisation de la production. C’est précisément cette zone d’ombre que l’article cherche à explorer, afin de mettre en lumière la doctrine implicite qui se cache derrière le choix de la localisation de la production comme réponse aux vulnérabilités industrielles.
L'objectif est de mettre en lumière les principes rarement énoncés qui déterminent déjà l'ancrage de la Chine en Europe : ce que nous acceptons de partager, ce que nous estimons pouvoir subordonner à des conditions et ce que nous pensons pouvoir préserver. Le défi consiste à comprendre comment les partenariats sino-européens redéfinissent notre secteur et notre marge de manœuvre décisionnelle.
À travers l’exemple de l’industrie automobile, suivi d’un contrepoint tiré de l’aérospatiale, cet article vise à évaluer le seuil à partir duquel l’ancrage industriel d’acteurs non européens cesse d’être un levier de souveraineté pour devenir une source de vulnérabilité stratégique. Il s’agit avant tout de déterminer si l’Europe dispose aujourd’hui des outils conceptuels et institutionnels nécessaires pour piloter cette transformation plutôt que de simplement la subir.
Cette question revêt une importance particulière à l’heure où les États-Unis ont redéfini les conditions dans lesquelles les acteurs industriels étrangers peuvent s’implanter sur leur territoire, faisant ainsi de la conditionnalité un instrument explicite de politique industrielle. L’Europe, pour sa part, a commencé à aborder la question à travers l’Industrial Accelerator Act, mais cette loi a été conçue avant tout comme un outil visant à accélérer la décarbonisation et à simplifier les démarches administratives, plutôt que comme un cadre régissant les dépendances non européennes. La conditionnalité reste marginale, et l’implantation d’acteurs non européens dans des chaînes de valeur subventionnées n’est pas abordée de front.
I. Le partenariat en tant qu'instrument de pouvoir
A. Lorsque la coopération cesse d'être neutre
Pendant longtemps, les partenariats industriels en Europe ont été considérés comme un outil permettant de faire face à des contraintes économiques clairement définies. Ils permettaient de partager les coûts ou de mutualiser les risques liés à l'innovation. Dans ce modèle, la coopération restait fondamentalement réversible. Il s'agissait d'un calcul d'efficacité, et non d'un engagement stratégique à long terme.
Dans le monde d’aujourd’hui, ce cadre analytique n’est plus valable.² Dans les secteurs articulés autour de systèmes complexes, la coopération va au-delà de la simple addition de capacités indépendantes : elle passe par l’imbrication des architectures et des trajectoires technologiques. Coopérer, c’est désormais coproduire les règles du jeu au sein desquelles se déroulera l’innovation future. En conséquence, le partenariat cesse d’être un outil neutre et devient un espace dans lequel les rapports de force se définissent, souvent en coulisses.
Cette transformation reste largement sous-estimée en Europe. La coopération est encore évaluée à l’aune de critères visibles, tels que l’ampleur des investissements ou le nombre d’emplois créés. Or, l’essentiel réside ailleurs, dans la définition des interfaces techniques et des normes. Ces couches intermédiaires, peu spectaculaires mais décisives, façonnent les dépendances futures lorsqu’elles échappent au contrôle européen.³
B. La stratégie de la Chine : une accumulation patiente de son pouvoir d'influence
La particularité de la stratégie chinoise réside moins dans l'ampleur des ressources mobilisées que dans leur cohérence systémique. Les partenariats industriels sont envisagés comme des étapes successives d'un parcours à long terme : s'inspirer des technologies occidentales, s'intégrer progressivement dans les chaînes de valeur mondiales et, à terme, acquérir la capacité de définir des normes.
Pris isolément, chaque partenariat semble équilibré, voire parfois favorable aux intérêts occidentaux. C’est leur cumul au fil du temps qui produit un effet de basculement. L’industrie des semi-conducteurs en est la démonstration la plus évidente, car les résultats sont désormais visibles. Pendant deux décennies, la Chine a méthodiquement noué des partenariats, créé des coentreprises et conclu des accords de transfert de technologie avec les principaux acteurs occidentaux : IBM a concédé sous licence l’architecture Power à un consortium chinois ; AMD a fondé THATIC avec Tianjin Haiguang autour des processeurs x86 ; ARM a cédé le contrôle opérationnel d’ARM China ; Qualcomm s’est associé à la province du Guizhou pour les puces de serveurs ; et Intel a investi dans Tsinghua Unigroup. Pris séparément, chacun de ces accords semblait équilibré, voire parfois avantageux pour le partenaire occidental, qui y voyait une porte d’entrée sur le marché chinois. Leur accumulation patiente a abouti à la trajectoire qui se dessine aujourd’hui devant nous : SMIC est capable de graver à 7 nanomètres, Huawei conçoit ses propres processeurs via HiSilicon, et YMTC rivalise avec Samsung et SK Hynix dans le domaine des mémoires NAND 3D. Aucun de ces partenariats n’était décisif en soi. C’est leur articulation au sein d’une stratégie à long terme, soutenue par le plan « Made in China 2025 », qui a permis l’émergence d’un écosystème largement autonome. Cet exemple est d’autant plus instructif que les semi-conducteurs, contrairement à l’automobile, montrent déjà le point d’aboutissement de cette dynamique : ce que la trajectoire automobile européenne laisse entrevoir, la trajectoire des semi-conducteurs l’a déjà concrétisé.⁴
L'annonce faite par Huawei le 25 mai 2026, en marge du Symposium international sur les circuits et les systèmes à Shanghai, illustre l'aboutissement de cette trajectoire. He Tingbo, directeur de la division semi-conducteurs du groupe, a déclaré que l’entreprise serait en mesure, d’ici 2031, de produire des puces gravées à 1,4 nanomètre – le nœud que TSMC vise pour 2028 – sans recourir aux machines de lithographie à ultraviolets extrêmes d’ASML, dont l’accès est bloqué par les sanctions américaines. La percée annoncée ne concerne pas la finesse de gravure en soi, mais le paradigme de conception : “ Au lieu d’optimiser l’espace ”, a-t-elle expliqué, “ les concepteurs optimisent le temps nécessaire à la communication entre les différents éléments d’une puce ”. Au-delà du calendrier, qui reste à confirmer, cette déclaration marque un tournant. Au lieu de
Tout en recherchant la coopération principalement pour accéder aux composants technologiques occidentaux, la Chine cherche à acquérir la capacité de proposer ses propres architectures et, à terme, d'imposer ses propres normes. Le processus de dépendance s'inverse⁵, les acteurs chinois utilisant la coopération comme un levier pour accélérer leur apprentissage. La Chine ayant déjà atteint un niveau d’excellence dans la plupart des secteurs, son objectif a largement évolué : il ne s’agit plus tant d’acquérir les technologies elles-mêmes que d’assimiler des méthodes, des normes et des compétences difficiles à formaliser et à protéger, pour ensuite les réinvestir dans des architectures propriétaires se libérant progressivement de leur origine occidentale.
Cette dynamique est renforcée par une relation profondément asymétrique avec le temps. Alors que les entreprises européennes ont encore tendance à raisonner en termes de programme ou de cycle d’investissement, leurs concurrents chinois s’inscrivent dans des partenariats s’inscrivant dans des horizons beaucoup plus longs. Cette continuité s’appuie sur une étroite articulation entre stratégie industrielle, financement et politiques publiques.⁶ Pour les fabricants chinois, le partenariat constitue un moyen de redéfinir les règles du jeu et de déplacer progressivement les centres de gravité technologiques ou décisionnels, sans confrontation directe ni rupture visible.
C. Le point faible de l’Europe : des partenariats sans doctrine
Face à cette stratégie chinoise cohérente, l’Europe a jusqu’à présent agi sans véritable doctrine régissant les partenariats industriels. Les décisions sont prises au cas par cas, au niveau national ou par les entreprises elles-mêmes, sans évaluation globale des effets à long terme.⁷ Cette fragmentation s'inscrit dans l'héritage intellectuel d'un monde où l'ouverture des marchés et l'intégration économique étaient considérées comme intrinsèquement stabilisatrices. Sans vraiment s'en rendre compte, l'Europe continue de traiter un problème de puissance comme une question d'attractivité.
Dans un monde où l’interdépendance est devenue un instrument de pouvoir, l’approche européenne montre ses limites. Les partenariats peuvent créer des dépendances fonctionnelles bien avant qu’elles ne soient identifiées comme telles sur le plan politique. L’ancrage territorial confère à ces formes de coopération une légitimité économique et sociale, ce qui les rend difficiles à inverser. La dépendance se construit de l’intérieur, au nom de la compétitivité et de l’attractivité. La localisation, initialement conçue comme un rempart, devient le mécanisme même par lequel la dépendance est rendue socialement acceptable, économiquement rationnelle et politiquement coûteuse à remettre en cause.
C'est là que réside le risque stratégique majeur. Tant que l’Europe continuera à considérer les partenariats sino-européens comme des transactions économiques isolées, elle s’exposera à une perte progressive de sa capacité à orienter ses propres trajectoires industrielles. Reconnaître que les relations économiques internationales sont désormais régies avant tout par des logiques de pouvoir est la condition préalable indispensable à toute réflexion sérieuse sur la localisation industrielle et la souveraineté européenne.
L'Europe, engagée dans une transition technologique d'une rapidité fulgurante, a intégré de nouveaux éléments fondamentaux sans disposer d'un cadre de gouvernance adapté. C'est là que la « localisation productive », présentée comme une solution, révèle le plus clairement son potentiel à créer une dépendance.
II. L'industrie automobile européenne, un laboratoire de la dépendance silencieuse
A. La délocalisation industrielle, une solution en apparence
L’industrie automobile européenne est désormais au cœur de la stratégie de localisation menée par l’Union européenne et ses États membres.⁸ Face à la montée en puissance des constructeurs chinois, la réponse dominante n’a pas été l’exclusion, mais l’ancrage. Remplacer les flux d’importation par une production locale, attirer des usines dans l’espoir d’y associer des centres de R&D, préserver les emplois industriels et intégrer ces acteurs dans l’écosystème européen sont devenus des objectifs explicites, tant pour les gouvernements que pour certains constructeurs automobiles cherchant à céder certaines usines à des fabricants chinois.
L'accord signé par Stellantis et Dongfeng en mai 2026 en est un exemple révélateur. Alors que la partie chinoise prévoit la production de modèles Peugeot et Jeep à Wuhan, la partie européenne confie à l’usine Stellantis de Rennes-La Janais l’assemblage et la distribution sur le continent d’un modèle Voyah, la marque haut de gamme de Dongfeng. Le site français, qui n’assemble désormais plus que la Citroën C5 Aircross, voit ainsi une partie de son avenir industriel lié à un constructeur chinois. La localisation préserve des emplois et des capacités de production, mais elle intègre également dans l’écosystème européen un véhicule dont l’architecture technologique reste conçue et pilotée hors d’Europe. Pour Dongfeng, cette initiative permet également de contourner les droits de douane sur les véhicules électriques importés de Chine. Ce cas illustre un mécanisme plus général : la localisation résout un problème à court terme (capacités sous-utilisées) au prix d’une dépendance architecturale difficile à inverser.
Cependant, toutes les coopérations sino-européennes ne relèvent pas de la même catégorie. Horse Powertrain, la coentreprise créée en mai 2024 sur la base d’une participation à parts égales entre Renault et Geely, puis ouverte à un troisième actionnaire, concerne les groupes motopropulseurs à combustion interne et hybrides, un segment qui se trouve dans la phase descendante du cycle d’investissement européen, mais qui reste important pour les marchés émergents et le segment hybride mondial. C’est ce qui explique l’intérêt commun des deux partenaires. Ce type de partenariat, articulé autour d’actifs dont la valeur stratégique pour l’Europe est en déclin et s’appuyant sur une gouvernance équilibrée, illustre la possibilité d’une coopération maîtrisée : l’Europe utilise un savoir-faire industriel éprouvé pour absorber une partie des coûts fixes d’une transition technologique qu’elle mène par ailleurs via les véhicules électriques. La question stratégique est différente lorsque les partenariats portent sur des architectures émergentes (plateformes logicielles, systèmes de gestion des batteries et environnements de données) qui façonneront la prochaine génération de véhicules. C’est ce déplacement du centre de gravité industriel qu’il convient désormais d’examiner.⁹
Les batteries constituent déjà une démonstration plus aboutie. Prenons l’exemple de l’usine d’AESC à Douai, inaugurée en 2024 à proximité du pôle ElectriCity de Renault : elle équipe désormais les Renault 5 et 4 électriques et constitue, selon le constructeur français lui-même, la première ’ gigafactory » véritablement opérationnelle sur le sol français. Ce partenariat est à juste titre présenté comme une réussite industrielle : il a permis de localiser des capacités de production essentielles et de créer plusieurs milliers d’emplois dans les Hauts-de-France. Cependant, l’architecture technologique des cellules, les choix chimiques, les normes de gestion thermique et les environnements de contrôle logiciel restent largement définis au sein du groupe Envision, dont la société mère est chinoise et dont les principaux centres de R&D se trouvent hors d’Europe. L’usine de CATL à Arnstadt, près d’Erfurt, qui fournit depuis 2023 des cellules lithium-ion à BMW, Stellantis et plusieurs autres constructeurs automobiles européens, suit la même logique : la présence industrielle est française ou allemande, mais l’architecture des cellules et les feuilles de route technologiques sont définies à Ningde.¹⁰Ici, la dépendance architecturale est déjà une réalité ; il ne reste plus qu’à la reconnaître.
La stratégie de localisation repose sur une logique intuitive : produire sur le sol européen réduit la vulnérabilité liée aux importations à grande échelle ; la création d'emplois est considérée comme une preuve de réciprocité ; et une implantation locale devrait permettre d'aligner les intérêts économiques des investisseurs chinois sur ceux des régions d'accueil. À première vue, la localisation apparaît donc comme une réponse à une mondialisation fragmentée.
Mais si l'on admet que l'automobile est devenue une industrie systémique, il faut également admettre que la valeur stratégique s'est déplacée de l'usine elle-même vers les architectures technologiques qui la régissent. Localiser la production ne signifie pas nécessairement contrôler ces architectures. En effet, la présence physique peut masquer une dépendance fonctionnelle bien plus profonde, ancrée dans les choix de plateformes et de normes.
B. Lorsque le centre de gravité se déplace réellement
Dans l'industrie automobile d'aujourd'hui, le pouvoir réside autant dans la capacité à définir les conditions dans lesquelles les véhicules évoluent que dans celle de les produire. Les architectures électroniques, les systèmes de gestion des batteries et les environnements de conduite assistée, pour n'en citer que quelques-uns, structurent désormais l'ensemble de la chaîne de valeur. Dans le domaine des véhicules électriques, le système de gestion des batteries et les environnements de données déterminent l'évolution des produits bien davantage que ne le fait l'assemblage final.
C’est précisément là que réside le véritable enjeu de la dépendance. Les partenariats industriels et les usines locales peuvent préserver les emplois et les capacités de production tout en transférant, de facto, le pouvoir en matière d’architecture. Lorsqu’un écosystème s’organise autour de plateformes conçues ailleurs et que les normes de performance échappent au contrôle local, la capacité de l’Europe à orienter ses propres trajectoires industrielles s’en trouve affaiblie.
Cette évolution est d’autant plus difficile à percevoir qu’elle ne s’accompagne d’aucune rupture visible. Les usines fonctionnent et les investissements se poursuivent. Les décideurs publics y trouvent matière à faire des annonces positives. Pendant ce temps, une dépendance s’installe dans les couches intermédiaires du système productif. Un jour, il sera difficile de remplacer une technologie ou de se retirer d’un partenariat sans encourir des coûts élevés. Cette dépendance se construit progressivement, par intégration, plutôt que par un choc brutal.¹¹
C. La fragmentation européenne et l'accélération de la dépendance
La fragmentation de l’Europe amplifie cette dynamique. Les stratégies d’accueil des investissements chinois varient considérablement d’un État membre à l’autre : certains privilégient l’attractivité immédiate et la création rapide d’emplois, tandis que d’autres se montrent plus prudents. Mais il n’existe aucun cadre commun suffisamment solide pour modifier la trajectoire générale. Vue de Pékin, l’Europe peut apparaître comme une succession de dirigeants qui, tour à tour, vantent l’attrait de leur pays sous le regard impassible du Sphinx chinois.
Cette hétérogénéité crée les conditions permettant aux acteurs chinois de s’intégrer de manière inégale dans l’espace industriel européen. Les usines s’implantent là où les conditions réglementaires, fiscales ou sociales sont les plus favorables, sans qu’il y ait d’évaluation globale de leurs effets systémiques au niveau de l’Union.¹² La localisation devient alors un fait accompli, difficile à inverser non seulement pour l’État d’accueil, mais aussi pour le marché intérieur dans son ensemble. Le contraste avec les États-Unis met en évidence le point faible de l’Europe. Les dispositions de l’Inflation Reduction Act relatives aux « entités étrangères préoccupantes » (Foreign Entities of Concern) excluent en effet les acteurs chinois des chaînes de valeur subventionnées dans les secteurs des batteries et des véhicules électriques, alors que l’Europe les intègre sans conditionnalité équivalente.¹³
Dans ce contexte, l’industrie automobile apparaît comme un laboratoire d’avant-garde d’une dynamique plus large. La transition technologique rapide, l’absence d’une autorité normative comparable à celles que l’on trouve dans d’autres industries systémiques, ainsi que la concurrence entre les territoires ont permis à des dépendances structurelles de se former avant même qu’elles ne soient pleinement identifiées. La localisation des usines, présentée comme une solution, révèle ainsi ses limites. Elle peut renforcer la résilience à court terme tout en affaiblissant la marge de manœuvre stratégique à plus long terme.
Ce contraste nous invite à nous intéresser à un autre grand secteur industriel européen, lui aussi mondialisé et à forte intensité capitalistique, qui est confronté depuis longtemps à des interdépendances comparables sans pour autant avoir perdu sa capacité de contrôle : l'aérospatiale.
III. L'aérospatiale comme contrepoint dans la gouvernance
A. Une industrie mondialisée qui n'a pas perdu le contrôle
L'aérospatiale européenne est l'un des secteurs les plus mondialisés qui soient. Ses chaînes de valeur s'étendent sur plusieurs continents, ses fournisseurs sont répartis dans plusieurs juridictions et ses marchés sont profondément internationaux. Pourtant, jusqu'à présent, elle n'a pas subi de perte comparable de marge de manœuvre stratégique.¹⁴ Cette particularité mérite qu'on s'y attarde, car elle n'est ni naturelle ni spontanée : elle résulte d'un travail patient de mise en place d'institutions, souvent né de crises et de choix politiques explicites.
La distinction essentielle réside dans l’organisation de l’interdépendance du secteur, et non dans une moindre exposition aux marchés internationaux ou dans un repli défensif. En effet, l’aérospatiale est depuis longtemps considérée comme un système critique plutôt que comme une simple industrie d’assemblage : la sécurité, la fiabilité et la continuité opérationnelle déterminent l’accès au marché. Cette logique a conduit très tôt à une gouvernance explicite des architectures, des normes et des partenariats.
Dans ce contexte, loin d’avoir privé l’Europe de son pouvoir de définir les conditions de l’intégration, la mondialisation a rendu ce pouvoir plus exigeant. L’ouverture s’est accompagnée de la mise en place d’institutions capables de définir les règles d’intégration, de certification et d’évolution du système industriel. La coopération internationale est intense, mais elle s’inscrit dans un cadre normatif stable qui limite la formation de dépendances irréversibles.
B. Normes, certification et « quiet power »
Au cœur de cette gouvernance se trouve le rôle central des normes et de la certification. Dans le secteur aérospatial, l'accès au marché dépend non seulement de la compétitivité économique ou technologique, mais aussi du respect des exigences de sécurité et de traçabilité fixées par des autorités reconnues. Ce pouvoir normatif, souvent perçu comme purement technique, constitue en réalité un levier stratégique majeur.
La certification sert à valider un produit fini, mais elle façonne également les architectures en amont et les chaînes de valeur. Elle impose des normes d’intégration qui rendent certaines dépendances acceptables et d’autres irréalisables. Dans ce cadre, les partenariats industriels sont soumis à des règles visant à garantir le contrôle des interfaces critiques et la possibilité de se retirer en cas de rupture stratégique.
Le rôle central du cadre normatif explique pourquoi le secteur aérospatial a pu intégrer des formes complexes de coopération internationale sans perdre sa cohérence globale. Le pouvoir réside dans la capacité à définir les conditions d’accès au système industriel et de son évolution, plutôt que dans la simple détention d’actifs. En fin de compte, la dépendance est maîtrisée, et non subie.¹⁵
C. Ce que l'industrie automobile n'a pas réussi à institutionnaliser
Le contraste avec l’industrie automobile est frappant. Prise dans une transition technologique d’une rapidité exceptionnelle, celle-ci a intégré de nouveaux éléments fondamentaux sans disposer d’un cadre de gouvernance équivalent. Les architectures électriques et logicielles se sont imposées plus rapidement que les institutions capables d’en définir les règles.¹⁶ Les partenariats se sont multipliés sans que les conditions de réversibilité ou de contrôle normatif aient été explicitement définies.
Alors que le secteur aérospatial a mis en place des garde-fous institutionnels avant que les dépendances ne deviennent irréversibles, l’industrie automobile a souvent fait le contraire. La coopération a été envisagée comme une réponse à court terme à des impératifs technologiques et concurrentiels urgents, les effets à long terme étant relégués au second plan. Ce décalage explique pourquoi l’implantation d’usines peut désormais engendrer des dépendances dans l’industrie automobile, tandis que le secteur aérospatial conserve une capacité d’arbitrage. Cette différence découle de l'ordre dans lequel cette ouverture et ces garde-fous ont été institutionnalisés : dans le secteur aérospatial, les règles régissant les interfaces ont précédé le renforcement des interdépendances, et non l'inverse.
Il ne s'agit pas de transposer mécaniquement un modèle sectoriel d'un secteur à un autre. Ce serait illusoire, compte tenu des différences profondes qui existent entre leurs contraintes et leurs marchés. Mais la leçon à en tirer est claire : la souveraineté industrielle dépend moins du degré d'ouverture que de la capacité à établir des règles de gouvernance avant que les trajectoires ne se figent. En l'absence d'une telle gouvernance, la dépendance s'installe insidieusement.
Ce contrepoint met en lumière le cœur du problème européen. L’Europe est-elle capable de gérer l’ancrage industriel qu’elle encourage ? C’est à cette question qu’une réflexion plus large sur les principes d’une doctrine européenne de la localisation et de la dépendance doit apporter une réponse.
IV. Gouverner sans fermer : vers une doctrine européenne implicite
A. Ce que l'Europe cherche à réaliser grâce à la localisation
La stratégie européenne de localisation industrielle poursuit des objectifs légitimes. Elle vise à préserver l’emploi, à sécuriser les chaînes de valeur, à réduire la vulnérabilité face aux chocs extérieurs et à soutenir la transition écologique. Dans un monde où les flux commerciaux sont de plus en plus politisés, l’ancrage productif apparaît comme un instrument de stabilisation économique et sociale.
Pourtant, cette stratégie repose sur une hypothèse qui est rarement formulée explicitement. Elle part du principe que l’implantation de capacités industrielles suffit à réduire la vulnérabilité stratégique en alignant les intérêts des investisseurs étrangers sur ceux des territoires d’accueil. L’usine, le centre de R&D et l’écosystème local se voient ainsi confier une fonction politique implicite : on attend d’eux qu’ils transforment la dépendance vis-à-vis de l’extérieur en une interdépendance maîtrisée.
Cette transformation n’est ni automatique ni garantie. L’ancrage territorial d’une activité ne signifie pas nécessairement le contrôle des architectures qui la structurent, ni l’orientation des trajectoires technologiques qui la régissent. Lorsque les choix fondamentaux concernant les plateformes et les normes sont pris ailleurs, l’ancrage territorial peut renforcer la résilience à court terme tout en affaiblissant la capacité de décision à long terme. La localisation produit alors un effet paradoxal : elle rend la dépendance socialement acceptable et politiquement coûteuse à remettre en cause.
B. Ce que l'Europe ne régit pas encore
Ce paradoxe met en lumière un fossé plus profond : l’Europe ne dispose pas encore d’une doctrine explicite pour réguler les dépendances industrielles. Les instruments existent, mais ils restent fragmentés. Les politiques d’attractivité, les cadres de concurrence, les mécanismes de contrôle des investissements, les stratégies de normalisation et les initiatives industrielles avancent en parallèle, sans être systématiquement reliées à une vision des trajectoires à long terme.
L'absence d'un cadre unifié conduit à se concentrer sur des variables visibles. Les volumes d'investissement, le nombre d'emplois créés et la localisation géographique des sites deviennent des indicateurs centraux, alors que les leviers décisifs se trouvent ailleurs. La maîtrise des interfaces critiques, l'évolution des logiciels, la capacité à influencer les normes et la sécurisation des données restent largement en dehors du champ d'application des évaluations politiques courantes.
Dans ce contexte, la dépendance apparaît comme une érosion progressive de la capacité à arbitrer. Chaque partenariat, pris isolément, semble maîtrisé, mais leur cumul crée un système dans lequel certaines décisions deviennent irréalisables en raison des coûts économiques et sociaux qu’elles imposeraient à un territoire ou à un État. La dépendance résulte donc d’un échec de la gouvernance.¹⁷
C. Vers la souveraineté par la maîtrise des trajectoires
Cette observation invite à repenser la notion de souveraineté industrielle européenne. La réduire à la relocalisation des capacités de production ou à la fermeture des marchés reviendrait à l’envisager de manière trop restrictive. Elle doit au contraire reposer sur la capacité à choisir des dépendances acceptables, à limiter leurs effets irréversibles et à préserver une marge de manœuvre à long terme.
Dans cette perspective, la souveraineté s’exerce non seulement par la propriété des actifs, mais aussi par le contrôle des trajectoires.¹⁸ En d’autres termes, la souveraineté industrielle repose sur l’art de choisir, d’ordonner et de réguler les dépendances de manière à préserver une marge de manœuvre décisionnelle crédible à long terme. Cela nécessite de distinguer ce qui doit être préservé, ce qui peut être partagé et ce qui doit rester conditionnel. Cela exige également d’accorder une attention particulière aux architectures, aux normes et aux cadres de gouvernance qui structurent les écosystèmes industriels, bien plus qu’aux seuls sites physiques visibles.
Le défi de l’Europe consiste donc à repenser la localisation industrielle en l’inscrivant dans un cadre conceptuel plus exigeant. Sans un tel cadre, l’ancrage productif risque de transformer une stratégie de résilience en un mécanisme de dépendance. Avec ce cadre, la localisation peut devenir un levier de souveraineté ouverte, capable de concilier coopération internationale et capacité de décision autonome.
Lorsque la délocalisation cesse d'être un simple outil économique pour devenir un fait politique structurant, elle impose un changement de perspective. La question centrale n'est donc plus de savoir s'il faut attirer les investissements industriels, mais si l'Europe est capable d'en gérer les effets à long terme. Ce n'est qu'à cette condition que l'implantation d'usines étrangères pourra renforcer la souveraineté européenne.
Conclusion
La stratégie européenne de relocalisation industrielle est née de la volonté de reprendre le contrôle des chaînes de valeur affaiblies par une mondialisation fragmentée. Attirer les investissements pour reconstruire les capacités de production et ancrer l’emploi sur le sol européen sont devenus des objectifs centraux, présentés comme des réponses à un environnement international plus incertain. Dans cette perspective, la relocalisation est souvent envisagée comme une forme de protection. Elle est censée transformer la dépendance vis-à-vis de l’extérieur en une interdépendance stabilisée.
L'analyse présentée ici invite à une plus grande prudence. La localisation n'est pas, en soi, un remède à la dépendance. En effet, dans les industries de systèmes, elle peut même devenir un vecteur durable de dépendance lorsque les architectures et les normes technologiques échappent au contrôle de l'Union et de ses États membres. Alors qu'autrefois cette dépendance se manifestait par une perte visible d'actifs ou par des ruptures brutales, elle se construit désormais par une intégration progressive, par l'accumulation de choix techniques et organisationnels qui rendent la réversibilité de plus en plus coûteuse.
Cependant, l’imbrication de l’Europe avec les investissements industriels chinois est déjà trop profonde pour qu’on puisse aujourd’hui les rejeter catégoriquement – cela ne serait pas dans l’intérêt de l’Europe – et une solution impliquant la fermeture des marchés serait illusoire. Au contraire, un impératif plus exigeant se fait jour : le fondement de la souveraineté industrielle n’est plus la propriété matérielle des usines, mais la capacité à piloter les systèmes qui les régissent. Lorsque cette capacité fait défaut, l’implantation industrielle peut affaiblir ce qu’elle prétend renforcer.
La tâche de l’Europe consiste donc à se doter des outils conceptuels et institutionnels nécessaires pour gérer les dépendances qu’elle contribue à créer. L’objectif n’est pas tant de réduire les interdépendances que d’en maîtriser les effets ; il ne s’agit pas tant de limiter la coopération que de définir les conditions dans lesquelles elle peut être interrompue.
Lorsque la localisation se transforme en dépendance, c'est parce que la trajectoire induite par les investissements étrangers n'est pas suffisamment encadrée. À l'inverse, les investissements s'inscrivant dans un cadre normatif et structurel contrôlé peuvent devenir un levier de souveraineté ouverte, compatible avec la coopération internationale et la capacité de décision autonome.
Sans cette clarté, l’Europe risque de découvrir trop tard que l’ancrage qu’elle a encouragé a, sans débat explicite, redessiné les limites de sa propre autonomie. C’est là que se jouera désormais l’avenir de la souveraineté industrielle européenne : non pas en rejetant l’ancrage, mais en comprenant comment il lie l’Europe. Concrètement, cette souveraineté repose sur trois conditions. Séparation des activités les fonctions et architectures qui ne peuvent être exposées sans entraîner une perte irréversible de la capacité d'arbitrage. Partage, dans des cadres clairement définis, ce qu'il est possible de partager sans renoncer au pouvoir de définir les orientations technologiques et normatives. Subordonner l'accès à certaines conditions sur le marché européen en matière de maîtrise des interfaces et des normes essentielles qui structurent les écosystèmes industriels.
Ces trois exigences peuvent s’appuyer sur des instruments dont l’Union dispose déjà, à condition qu’elle soit prête à les déployer de manière plus systématique. Le cadre de l’UE pour le contrôle des investissements directs étrangers¹⁹, dans sa version révisée, fournit une base pour identifier ce qui doit faire l’objet d’une protection spécifique, à condition que son champ d’application soit élargi pour inclure les participations indirectes et les formes de contrôle architectural. Projets d’intérêt européen commun (PIEC)²¹, à l’instar du règlement sur les subventions étrangères (FSR)²², entré en vigueur en 2023, offrent un levier permettant de subordonner l’accès aux financements publics et aux marchés à un contrôle effectif des interfaces critiques, à l’instar de ce que font les États-Unis avec les « entités étrangères préoccupantes » (Foreign Entities of Concern) dans le cadre de la loi sur la réduction de l’inflation (Inflation Reduction Act). Enfin, la normalisation européenne reste le domaine le plus sous-utilisé, alors même qu’elle constitue le levier le plus décisif pour partager sans renoncer au contrôle : l’expérience acquise dans le domaine de la certification aérospatiale civile montre qu’une implication européenne soutenue au sein des organismes de normalisation est compatible avec une coopération internationale étroite. Ces instruments existent. Il reste à les articuler autour d’une doctrine commune.
La localisation ne devient un levier de souveraineté ouverte que lorsqu'elle est pensée autour de ces lignes rouges, et non comme un simple instrument d'attractivité ou de gestion des flux.
Frédéric Recordon – Associé, Accuracy
Quand la localisation devient une dépendance – La souveraineté industrielle européenne et la stratégie de localisation de la Chine