En se substituant à la dette des entreprises, les politiques de soutien économique liées à COVID-19 ont fait exploser le niveau de la dette publique au niveau mondial. Selon le FMI, la dette publique mondiale devrait passer de 83% du PIB fin 2019 à 100% fin 2021. À cette date, ce ratio devrait atteindre 119% en France, 158% en Italie et... 264% au Japon. Pourtant, nombre de commentaires suscités par cette explosion sont absurdes.
QUATRE IDÉES FAUSSES SONT SOUVENT RÉPANDUES SUR LA DETTE PUBLIQUE.
La première est qu'il s'agit d'une charge qu'une génération transfère à la suivante. Or, dès le XVIIIe siècle, Jean-François Melon a démontré le caractère approximatif d'une telle affirmation. Secrétaire du célèbre John Law à l'époque où celui-ci proposait sa politique de monétisation de la dette publique, Melon chercha à se justifier après l'échec de cette politique. Il donne son point de vue sur ce qui s'est passé dans son Essai politique sur le commerce où il déclare :
"AVEC LA DETTE PUBLIQUE, LE PAYS SE PRÊTE À LUI-MÊME".
Il insiste sur le fait que la dette publique n'opère pas un transfert d'une génération à l'autre mais d'un groupe social, les contribuables, à un autre, les détenteurs de titres publics, qui perçoivent les intérêts.
La deuxième idée fausse est que le remboursement de la dette constitue une menace pour les finances publiques. Certains proposent donc d'émettre de la dette perpétuelle, afin qu'elle ne doive jamais être remboursée. Or, il se trouve qu'en pratique, la dette publique est déjà perpétuelle. En effet, les gouvernements ne font que payer des intérêts. Depuis le début du XIXe siècle, le remboursement de la dette d'un État n'est plus inscrit à son budget. Chaque fois qu'un emprunt arrive à échéance, il est immédiatement remplacé.
La troisième idée fausse concernant la dette publique est qu'une hausse précipitée des taux d'intérêt constituerait une menace ; après tout, l'engagement concret et formel du gouvernement est de payer des intérêts. La raréfaction des prêteurs potentiels engendrerait cette hausse des taux et limiterait les possibilités d'emprunt des gouvernements. Cependant, toute économie moderne dispose d'une banque centrale qui agit en tant que prêteur en dernier ressort. Par conséquent, les banques n'ont aucun problème à acheter de la dette qu'elles peuvent ensuite revendre aux banques centrales - et elles le font sans limite. Le taux d'intérêt effectif et le montant de la dette détenue par les acteurs privés dépendent en définitive de l'action de la banque centrale. D'ailleurs, le statut de la banque centrale américaine, la Réserve fédérale, est explicitement défini dans sa mission :
"Maintenir une croissance à long terme des agrégats monétaires et de crédit proportionnelle au potentiel d'accroissement de la production à long terme de l'économie, de manière à promouvoir efficacement les objectifs d'emploi maximum, de stabilité des prix et de modération des taux d'intérêt à long terme".
Bien qu'indépendantes, les banques centrales maintiennent aujourd'hui des taux très bas dans le but évident d'alléger le coût des intérêts pour les gouvernements. De plus, comme la banque centrale rétrocède à l'État les intérêts de la dette que ce dernier lui verse, la part de la dette publique détenue par la banque centrale est libre, ce qui réduit systématiquement le taux d'intérêt moyen payé par l'État. La situation du Japon en est un exemple illustratif. Selon l'OCDE, son ratio dette publique/PIB s'élève à 226% en 2019. Le gouvernement japonais considère tranquillement que ce ratio atteindra 600% en 2060. Son insouciance s'explique par le fait que ses coûts d'intérêts nets ont été quasi nuls en 2019, grâce à une politique monétaire ultra-accommodante et à la détention de la moitié de la dette publique par la banque centrale du pays.
Enfin, la quatrième idée fausse est qu'il y aurait une division entre les bonnes et les mauvaises dettes.
Une bonne dette publique financerait l'investissement, une mauvaise dette publique financerait le fonctionnement. Cette division n'a pas de sens : elle repose sur l'application à la dette publique du raisonnement qui sous-tend la dette privée. Elle suppose que les dépenses publiques d'investissement préparent l'avenir, tandis que les dépenses publiques de fonctionnement sacrifient l'avenir au présent. Or, il est facile de voir que le salaire d'un chercheur, dont les travaux permettront le progrès technique et donc plus de croissance, est une dépense de fonctionnement, tandis que la construction d'une route qui ne mène nulle part correspond à une dépense d'investissement...
Néanmoins, l'idée de bonne et de mauvaise dette devrait être approfondie car, dans certaines conditions, elle devrait guider la politique fiscale. D'ailleurs, nos ancêtres avaient identifié le problème.
Pendant longtemps, les autorités religieuses ont considéré que la rémunération d'un prêt était assimilable à de l'usure.
Leur raisonnement s'est affiné au fil du temps, au point qu'au XIIIe siècle, saint Thomas d'Aquin pouvait écrire :
"Celui qui prête de l'argent en transfère la propriété à l'emprunteur. L'emprunteur détient donc l'argent à ses risques et périls et est tenu de le rembourser intégralement : le prêteur ne doit donc pas exiger davantage. En revanche, celui qui confie son argent à un commerçant ou à un artisan pour former une sorte de société, ne leur transfère pas la propriété de son argent, car il reste le sien, de sorte qu'à ses risques et périls, le commerçant spécule avec lui, ou l'artisan l'utilise pour son métier, et par conséquent il peut légalement exiger comme une chose qui lui appartient, une partie des bénéfices tirés de son argent."
L'économie politique naissante distingue alors deux types de prêts : d'une part, les prêts "commerciaux", également appelés "prêts à la production", qui financent les investissements et l'émergence de richesses futures, en créant de quoi payer des intérêts ; d'autre part, les prêts destinés à aider les personnes en difficulté, appelés "prêts à la consommation", qui s'inscrivent dans la même logique que les dons et doivent donc être gratuits.
La matérialisation moderne des réflexions de Saint Thomas d'Aquin conduit à l'affirmation suivante : la dette privée est justifiée lorsqu'elle finance des investissements qui apportent une amélioration structurelle à la croissance, tandis que la dette publique est justifiée en réponse aux aléas conjoncturels, assurant une solidarité collective avec les secteurs économiques en difficulté du fait des fluctuations conjoncturelles.
Les traités européens sont basés sur ces principes, notamment le "Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance".
CE TRAITÉ STIPULE :
La situation budgétaire des administrations publiques d'une partie contractante doit être équilibrée ou excédentaire ; [cette] règle est réputée respectée si le solde structurel annuel des administrations publiques [se situe dans] une limite inférieure d'un déficit structurel de 0,5 % du produit intérieur brut aux prix du marché.
Elle confirme la distinction entre un "bon déficit" - le déficit circonstanciel, qui apparaît lorsque la croissance est difficile et disparaît lorsque la croissance est soutenue - et un "mauvais déficit" - le déficit structurel, qui est indépendant du cycle et subsiste quelles que soient les circonstances.
Ce qui est inquiétant aujourd'hui, c'est que l'on s'éloigne de ce schéma, ce qui n'est pas sans conséquences négatives. La première de ces conséquences concerne l'égalité entre l'offre et la demande. Toute dépense publique qui n'est pas financée par un impôt sur la dépense privée augmente la demande. Si cette augmentation dure, elle conduira à l'une des deux situations suivantes : un apport extérieur, c'est-à-dire un creusement du déficit commercial, ou la possibilité pour le système de production d'augmenter ses prix, c'est-à-dire une relance de l'inflation.
La deuxième conséquence négative est liée à une augmentation de la dette publique générant des attentes négatives pour les acteurs privés.
Tout d'abord, l'instinct d'épargne pour se préparer à un avenir financier incertain provoqué par l'accumulation de dettes entraîne une augmentation des prix des actifs - les bulles immobilières pourraient être la matérialisation la plus évidente de ce phénomène. C'est ce que les économistes appellent "l'équivalence ricardienne".
Deuxièmement, ces attentes négatives érodent la crédibilité de la monnaie.
Rares sont les pays (comme le Liban) qui voient leur monnaie disparaître au profit du dollar en raison de l'explosion de leur dette publique. Néanmoins, nous assistons à une résurgence de l'or, qui reste l'ultime recours monétaire dans l'inconscient collectif, résurgence soulignée par la flambée du prix de ce métal précieux.
Tout cela pour dire qu'il est temps de mettre fin au "coûte que coûte", même si la cessation de paiement du gouvernement n'est pas à l'ordre du jour.
Jean-Marc Daniel - Economiste français - Professeur à l'ESCP Business School
Accuracy Talks Straight #2 - La perspicacité académique